I. Obiectul sesizării.
Conform dispoziţiilor art. 25 alin. (l) lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art. art. 38 alin. (l) lit. g), 39 din Codul jurisdicţiei constituţionale, prin prezenta sesizare şi ţinând cont de dispoziţiile art. 135 alin. (1) din Constituţia Republicii Moldova, subsemnaţii solicită respectuos controlul constituţionalităţii art. 9 alin. (6) din Legea privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici nr. 48 din 22.03.2012 (în redacţia Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative nr. 324 din 23.12.2013) cu următorul cuprins:
“(6) Colaboratorii vamali care au contribuit la încasarea veniturilor la bugetul de stat din depistarea încălcărilor ca urmare a controlului vamal efectuat de echipele mobile sunt stimulaţi financiar, în valoare de până la 10% din sumele încasărilor respective, din contul bugetului Serviciului Vamal. Procedura de stabilire a stimulărilor menţionate se va efectua în baza unui regulament aprobat de Ministerul Finanţelor.”
II. Expunerea pretinselor încălcări ale Constituţiei, precum şi a argumentelor în sprijinul acestor afirmaţii.
Autorii sesizării consideră că textul legal criticat, în lipsa unei justificări obiective şi rezonabile care să reclame o deosebire de tratament, instituie o discriminare în salarizarea funcționarilor publici, la caz al colaboratorilor vamali din cadrul echipelor mobile ale Serviciului Vamal, cu alte categorii de funcţionari ce se afla în situaţii juridice similare prin statutul lor, iar o astfel de reglementare instituie un dezavantaj în sarcina celor din urmă, fapt ce are ca rezultat ruperea echilibrului juridic dintre aceștia.
Astfel, prin Legea contestată parţial prin prezenta sesizare, Parlamentul Republicii Moldova, prin Legea pentru modificarea şi completarea unor acte legislative nr. 324 din 23.12.2013 (Art. XLI pct. 1) a completat art. 9 cu alin. (6) din Legea privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici, cu un nou alineat ce se referă în exclusivitate la stimularea colaboratorilor echipelor mobile din cadrul Serviciului Vamal.
În paralel, prin aceeaşi Lege (nr. 324 din 23.12.2013, Art. XLI pct. 2) Parlamentul prin modificarea cifrelor „2014” cu cifrele „2016” în textul art. 17 din Legea privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici nr. 48 din 22.03.2012 [care prevede intrarea în vigoare a legii în referinţă] a amânat pentru o perioadă de doi ani termenul de punere în aplicare a prevederilor art. 10 [Premiul anual] ce stabileşte că funcţionarii publici beneficiază de un premiu anual egal cu 10% din salariul anual total, acordat proporţional cu timpul efectiv lucrat în anul respectiv.
Examinând Nota informativă prezentată de Guvern, în partea ce se referă la stimularea colaboratorilor echipelor mobile din cadrul Serviciului Vamal, menţionăm că această propunere practic nu este argumentată în nici un fel, iar în privinţa amânării pentru o perioadă de doi ani a dispoziţiilor legale referitoare la „Premiul anual” ce urma a fi acordat funcţionarilor publici, Guvernul a specificat că (cităm): „Legea nr.48 din 22 martie 2012 privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici prevede că, începând cu anul 2014 (pentru rezultatele anului 2013), funcţionarilor publici li se va acorda premiul anual egal cu 10% din salariul anual total. În acest sens, în bugetul de stat pentru anii 2014 și 2015 urmează să fie prevăzute alocațiile anuale în sumă de 124,6 mil. lei. Totodată, estimările cadrului de resurse pe termen mediu (2014-2016) denotă lipsa mijloacelor bugetare pentru majorarea cheltuielilor de personal în anii 2014-2015. În condiţiile constrângerilor bugetare existente, se propune extinderea termenului de intrare în vigoare a acestei norme până la 2016, cu modificarea respectivă a legii în cauză”.
La caz, opinia Guvernului reprezintă un paradox, în situaţia în care se specifică insuficienţa mijloacelor financiare pentru majorarea cheltuielilor de personal, în coraport cu oferire a 10% din veniturile realizate prin sancţionare contribuabililor, venituri ce urmează a fi direcţionate la bugetul de stat.
În conformitate cu dispoziţiile art. 2 lit. c) – e) din Legea nr. 48 din 22.03.2012, sistemul de salarizare a funcţionarilor publici este guvernat de anumite principii, precum:
„proporţionalitate” – conform căruia sistemul de salarizare asigură stabilirea şi acordarea salariului raportat la nivelul competenţelor cerute pentru ocuparea postului, la complexitatea activităţii desfăşurate şi la gradul de responsabilitate, la condiţiile de muncă, pe baza criteriilor generale de clasificare a funcţiilor publice;
“motivare” – potrivit căruia sistemul de salarizare permite evoluţia în carieră a funcţionarilor publici în condiţiile legii, recunoaşterea şi recompensarea performanţelor profesionale individuale;
“echitate şi coerenţă – conform căruia sistemul de salarizare creează oportunităţi egale prin reglementarea principiilor şi normelor unitare privind stabilirea salariului funcţionarului public.
Considerăm că textul legal criticat este adoptat cu încălcarea principiilor enunţate şi instituie o discriminare a personalului, fiind în contradicţie cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Constituţia Republicii Moldova, ce statuează că toţi cetăţenii Republicii Moldova sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială.
Mai mult ca atât, această normă creează inechităţi şi în cadrul colaboratorilor vamali, ce activează în Serviciul Vamal, în situaţia în care Anexa nr. 2 al Legii nr. 48 din 22.03.2012, la rubrica „Titlul funcţiei”, compartimentul „Serviciul Vamal” nu există denumirea de „colaborator al echipei mobile”.
Modalitatea de remunerare sub forma stimulării colaboratorilor echipelor mobile din cadrul Serviciului Vamal, prin crearea unui fond separat nicidecum nu poate fi calificat ca “Suplimente de plată pentru muncă suplimentară”, precum este demit art. 9 din Legea nr. 48 din 22.03.2012 ce a fost completat cu textul criticat.
Stimularea funcţionarilor publici, se efectuează prin oferirea sporului pentru performanţă colectivă a subdiviziunilor/autorităţilor publice, conform prevederilor stabilite la art.8 din Legea în referinţă, şi, nicicum conform art. 9.
Întru soluţionarea prezentei sesizări de neconstituţionalitate ce vizează domeniul salarizării, solicităm a ţine cont de faptul că dreptul la salariu este un drept ce derivă din dreptul la muncă, astfel precum este definit de art. 43 din Constituţie, iar în acest sens ţinem să precizăm că solicităm Curţii de a pune în discuţie legitimitatea acordării acestui spor numai colaboratorilor echipelor mobile din cadrul Serviciului Vamal în coraport cu legitimitatea constituţională a limitării acordării acestui spor numai acestei categorii de funcţionari, prin care s-a instituit instituie o discriminare între funcţionarii publici.
În acest context, conform pct. 75 şi 76 din Hotărârea Curţii Constituţionale pentru „Controlul constituţionalităţii unor prevederi ale Anexei nr.2 la Legea nr.48 din 22 martie 2012 privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici” nr. 24 din 10.09.2013, Curtea a statuat că salarizarea diferită pentru exercitarea unor atribuţii identice sau similare după complexitate între autorităţi poziţionate pe aceeaşi scară în ierarhia instituţională a puterilor în stat urmează a fi calificată ca un tratament discriminatoriu, or, tratarea unei persoane sau a unui grup de persoane într-o manieră mai puţin favorabilă decât tratarea altei persoane într-o situaţie comparabilă constituie discriminare.
Precum a indicat Curtea în pct. 79 al Hotărârii în referinţă, autorii sesizării de asemenea nu au găsit nici un argument obiectiv şi rezonabil care să poată justifica adoptarea unor astfel de reglementări legale.
În jurisprudenţa sa, Curtea, în ceea ce priveşte principiul egalităţii consacrat prin art. 16 din Constituţie, conform Hotărârii nr. 16 din 12.06.2007, a statuat că: “[…] principiul egalităţii nu trebuie confundat cu principiul uniformităţii, ultimul implicând un tratament juridic egal pentru toate cazurile şi toate situaţiile. […] violarea principiului egalităţii şi nediscriminării are loc atunci când se aplică un tratament diferenţiat în cazuri egale, fără să existe o motivare obiectivă şi rezonabilă, sau când există o disproporţie între scopul urmărit şi mijloacele folosite”.
Este incontestabil faptul că statul dispune de o anumită marjă de apreciere pentru a justifica un tratament diferit în situaţii analoge, dar în enunţarea conţinutului „Principiul egalităţii persoanelor”, conform pct. 43-45 din Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 24 din 10.09.2013, Curtea a specificat că pentru a fi în prezenţa unei încălcări a articolului 16 din Constituţie ar trebui ca persoanele aflate în situaţii similare sau comparabile să fie supuse unui tratament diferenţiat şi discriminatoriu, iar o distincţie este discriminatorie dacă nu se bazează pe o justificare obiectivă şi rezonabilă, adică atunci când nu urmăreşte un scop legitim sau nu există un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul urmărit.
În acest sens menţionăm că dispoziţiile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 48 din 22.03.2012, stipulează expres că pentru stabilirea salariilor de funcţie ale funcţionarilor publici în raport cu sarcinile şi atribuţiile funcţiei ocupate, se instituie 23 de grade de salarizare, specificate în anexa nr.1 la respective Lege, iar conform alin. (4) al aceluiași articol, este stipulat expres că în funcţie de specificul şi condiţiile de activitate, gradele de salarizare specificate în anexele nr.2 şi nr.3 se majorează:
a) cu un grad – dacă activitatea desfăşurată impune păstrarea secretului de stat în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care se ia cunoştinţă în exerciţiul funcţiei;
b) cu unu sau două grade – pentru funcţionarii publici din organele abilitate cu funcţii de control economico-financiar, fiscal, vamal, de control în domeniul concurenţei, de control în domeniul muncii şi asigurărilor sociale, care deţin funcţii de control şi desfăşoară activitate în condiţii de risc pentru sănătate şi viaţă, precum şi pentru funcţionarii publici din domeniul prevenirii şi combaterii corupţiei, pe perioada de exercitare a funcţiei.
Respectiv, dispoziţiile citate stipulează expres o diferenţiere a gradelor de salarizare, ţinând seama de importantă şi complexitatea diferitelor funcţii, în coraport cu textul de lege criticat ce creează o diferenţă între „funcţionarii publici ai echipelor mobile din cadrul Serviciului Vamal” şi cei din cadrul „organele abilitate cu funcţii de control economico-financiar, fiscal, vamal, de control în domeniul concurenţei, de control în domeniul muncii şi asigurărilor sociale […]” în condiţiile în care categoriile de funcţionari enumeraţi fac parte din categoria celor ce „desfăşoară activitate în condiţii de risc pentru sănătate şi viaţă”.
Guvernul sau Parlamentul nu au invocat un criteriu obiectiv care să justifice tratamentul juridic diferenţiat aplicat, or, toate categoriile de funcţionari enunţaţi, inclusiv cei din „domeniul prevenirii şi combaterii corupţiei” activează în regim simultan, astfel încât consumul nervos, suprasolicitarea neuropsihică şi efortul psihic depus, precum şi condiţiile de risc pentru sănătate şi viaţă sunt aceleaşi.
În aceste condiţii, deşi toate categoriile de funcţionari enunţaţi prestează activitate cu implicaţii similare, tratamentul juridic în privinţa recompensării acestui efort psihic şi fizic este apreciat de legiuitor diferit, fapt ce în opinia autorilor sesizării constituie o sfidare a dispoziţiilor constituţionale enunţate.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat ca o deosebire de tratament juridic este discriminatorie atunci când nu este justificată în mod obiectiv şi rezonabil, aceasta însemnând că nu urmăreşte un scop legitim sau nu păstrează un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi obiectivul avut în vedere (în acest sens, a se vedea Hotărârile din 23 iulie 1968, 13 iunie 1979, 28 noiembrie 1984, 28 mai 1985, 16 septembrie 1996, 18 februarie 1999 şi 6 iulie 2004, pronunţate în cauzele „Aspecte privind regimul lingvistic în şcolile belgiene” împotriva Belgiei, paragraful 10, Marckx împotriva Belgiei, paragraful 33, Rasmussen împotriva Danemarcei, paragrafele 35, 38, 40, Abdulaziz, Cabales şi Balkandali împotriva Regatului Unit, paragraful 72, Gaygusuz împotriva Austriei, paragraful 42, Larkos împotriva Cipru, paragraful 29, respectiv Bocancea şi alţii împotriva Moldovei, paragraful 24).
Suplimentar la cele invocate menţionăm că Direcţia generală juridică a Secretariatului Parlamentului a avizat negativ proiectul de lege, conform avizului nr. 577 din 16.12.2013, poziţia similară fiind expusă şi de Ministerul Justiţiei, la etapa iniţială de elaborare a proiectului de lege, conform avizului nr. 03/10354 din 11.11.2013 remis Ministerului Finanţelor şi înregistrat la 13.11.2013.
În aceeaşi ordine de idei specificăm că în varianta iniţială de elaborare a proiectului de lege ce a fost adoptat generic denumit ca „[…] propuneri care rezultă din politica bugetar fiscală şi vamală pe anul 2014 […]” adoptat sub nr. nr. 324 din 23.12.2013, dispoziţiile contestate ce se referă la stimularea colaboratorilor echipelor mobile din cadrul Serviciului Vamal, erau prevăzute sub forma unei completări a art. 81 din Codul vamal, iar în loc de „10%” erau prevăzute „15%”.
Conform Raportului de expertiză asupra nivelului coruptibilităţii nr. 06/3898 din 05.11.2013, întocmit de Centrul Naţional Anticorupţie (CNA), Centrul a specificat că (cităm) „este o abordare greşită a autorului în privinţa stimulării colaboratorilor vamali […] fapt ce va trezi semne de întrebare în privinţa salariului efectiv (net) al unui colaborator vamal”.
CNA a specificat că există riscul ca angajații echipelor mobile din cadrul Serviciului Vamal se vor transforma într-un organ de „vânătoare” a contribuabililor care comit încălcări vamale, or, de fapt aceasta este şi atribuţia de bază a Serviciului Vamal – de contracarare a fenomenului evazionist şi a încălcărilor vamale, precum şi de asigurare a unui cadru legal (acţiuni de prevenire) care ar diminua esenţial fenomenul comiterii de încălcări vamale.
Consideră CNA, conform Raportului indicat, că, într-adevăr, un factor important în procesul de diminuare a fenomenului corupţiei este asigurarea unei salarizări decente colaboratorilor vamali, însă modul de abordare a problemei prin propunerea de oferire a suplimentelor în cote procentuale din totalul sumelor plătite în buget ca plăţi din amenzi, penalităţi aplicate şi alte taxe, este neargumentată, din care motiv a apărut retorica întrebare (cităm): „[…] cum va exercita organul vamal atribuţia de a desfăşura activităţi necesare pentru administrarea riscurilor?, odată ce va avea ca un scop principal „prinderea” persoanelor care se fac vinovate de încălcarea legislaţiei vamale […], sau o altă atribuţie a statului este simplificarea procedurilor de control prin instituirea mecanismelor de încurajare a agenţilor economici la respectarea cadrului legal naţional”.
În acelaşi context, conform argumentelor din raportul specificat, la care subscriem integral, este menţionat că astfel, personalul instituţiilor din sistemul vamal, devine foarte vulnerabil în faţa fenomenului exercitării abuzurilor în privinţa efectuării controalelor vamale, periodicitatea acestora, exigenţele colaboratorilor şi alte aspecte, ceea ce în final va putea fi interpretat ca fiind o intervenţie excesivă, uneori chiar nejustificată a autorităţii publice în exercitarea atribuţiilor funcţionale.
În contextul celor enunţate, considerăm că atât timp cât nu există o strategie unică în domeniu, nu pot fi instituite norme speciale ce ţin de salarizarea unor funcţionari publici din contul sancţiunilor aplicate în defavoarea contribuabililor, ori, atare abordare, precum este specificat şi de CNA, va fi rodul unor abuzuri.
Mai mult ca atât Nota informativă, nu prevede elementarul lucru şi anume „costul proiectului”, ori sursele de finanţare sunt din sumele predestinate a fi direcţionate în bugetul de stat, astfel la adoptarea acestei legi au fost neglijate și prevederile art. 131 din Constituție.
Ţinând cont de cele indicate, având în vedere că prin actul legislativ contestat, precum este indicat, se afectează grav principiul securităţii raporturilor juridice prin faptul că este stabilit tratamentul juridic evident discriminatoriu în salarizarea funcţionarilor publici, în conformitate cu dispoziţiile art. 71 din Codul jurisdicţiei constituţionale, solicităm Curţii Constituţionale suspendarea, până la soluţionarea în fond a cauzei, a acţiunii dispoziţiilor Art. XLI referitor la completarea art. 9 din Legea privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici, cu alin. (6) în partea ce se referă la stimularea colaboratorilor echipelor mobile din cadrul Serviciului Vamal.
III. Solicitarea autorilor sesizării.
În contextul celor expuse şi în temeiul normelor citate, ţinând cont că circumstanţele de fapt ridică serioase probleme de drept, solicităm respectuos Înaltei Curţi de Jurisdicţie Constituţională:
- Primirea spre examinare şi declararea admisibilă a prezentei sesizări;
- Suspendarea, până la soluţionarea în fond a cauzei, a acţiunii dispoziţiilor Art. XLI din referitor la completarea art. 9 din Legea privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici, cu alin. (6) în partea ce se referă la stimularea colaboratorilor echipelor mobile din cadrul Serviciului Vamal.
- Fixarea examinării în regim de urgenţă;
- Controlul constituţionalităţii cu declararea neconstituţională a prevederilor alin. (6) din art. 9 al Legii privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici nr. 48 din 22.03.2012 (în expusă conform Art. XLI pct. 1 din Legea nr. 324 din 23.12.2013) cu următorul cuprins:
“(6) Colaboratorii vamali care au contribuit la încasarea veniturilor la bugetul de stat din depistarea încălcărilor ca urmare a controlului vamal efectuat de echipele mobile sunt stimulaţi financiar, în valoare de până la 10% din sumele încasărilor respective, din contul bugetului Serviciului Vamal. Procedura de stabilire a stimulărilor menţionate se va efectua în baza unui regulament aprobat de Ministerul Finanţelor.”
Autori ai sesizării: Valeriu MUNTEANU, Mihai GHIMPU, Gheorghe BREGA