I. Obiectul sesizării.
Conform dispoziţiilor art. 25 alin. (l) lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art. art. 38 alin. (l) lit. g), 39 din Codul jurisdicţiei constituţionale, prin prezenta sesizare şi ţinând cont de dispoziţiile art. 135 alin. (1) din Constituţia Republicii Moldova, subsemnaţii solicită respectuos controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea pentru modificarea şi completarea unor acte legislative nr. 324 din 23.12.2013 publicată în Monitorul Oficial nr. 320-321 din 31.12.2013 şi anume pct. 34 al Art. IX prin care art. 88 din Codul fiscal, adoptat prin Legea nr.1163 din 24.04.1997 a fost completat cu alin. (7) cu următorul conţinut:
“(7) Persoanele fizice, cu excepţia întreprinzătorilor individuali şi a gospodăriilor ţărăneşti (de fermier), pot dispune asupra destinaţiei unei sume de până la 2% din suma calculată la buget a impozitului pe venit din salariu pentru susţinerea organizaţiilor necomerciale de utilitate publică şi a instituţiilor religioase. Mecanismul de repartizare procentuală şi lista organizaţiilor necomerciale de utilitate publică şi a instituţiilor religioase care beneficiază de direcţionarea unui cuantum procentual din impozitul pe venit achitat pe parcursul unui an se stabilesc de Guvern”.
II. Legislaţia pertinentă
2.1. Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29.07.94
Articolul 6
Separaţia şi colaborarea puterilor
În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.
Articolul 7
Constituţia, Lege Supremă
Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică.
Articolul 8
Respectarea dreptului internaţional şi a tratatelor internaţionale
(1) Republica Moldova se obligă să respecte Carta Organizaţiei Naţiunilor Unite şi tratatele la care este parte, să-şi bazeze relaţiile cu alte state pe principiile şi normele unanim recunoscute ale dreptului internaţional.
Articolul 72
Categorii de legi
(1) Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare. […]
(3) Prin lege organică se reglementează: […]
c) organizarea şi funcţionarea Parlamentului;
c) organizarea şi funcţionarea Guvernului;
p) celelalte domenii pentru care, în Constituţie, se prevede adoptarea de legi organice;
r) alte domenii pentru care Parlamentul consideră necesară adoptarea de legi organice.
Articolul 74
Adoptarea legilor şi a hotărârilor
(3) Proiectele de lege prezentate de Guvern, precum şi propunerile legislative ale deputaţilor acceptate de acesta sunt examinate de Parlament în modul şi după priorităţile stabilite de Guvern, inclusiv în procedură de urgenţă. Alte propuneri legislative se examinează în modul stabilit.
Articolul 109
Principiile de bază ale administrării publice locale
(1) Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit.
(2) Autonomia priveşte atît organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cît şi gestiunea colectivităţilor pe care le reprezintă.
(3) Aplicarea principiilor enunţate nu poate afecta caracterul de stat unitar.
Articolul 130
Sistemul financiar-creditar
(1) Formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sînt reglementate prin lege.
Articolul 131
Bugetul public naţional
(2) Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat şi bugetului asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului. În caz de formare a fondului extrabugetar, el se prezintă spre aprobare Parlamentului.
(4) Orice propunere legislativă sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sunt acceptate de Guvern.
(6) Nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fară stabilirea sursei de finanţare.
2.2. Hotărîrea Curţii Constituţionale privind interpretarea prevederilor art.131 alin. (4) din Constituţia Republicii Moldova nr.29 din 22.05.2001 (extras dispozitiv):
“Pentru motivele arătate, în temeiul art. 135 alin. (1) lit. b), art. 140 din Constituţie, art. 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională,
H O T Ă R Ă Ş T E:
1. Potrivit sensului art. 131 alin. (4) din Constituţia Republicii Moldova:
a) prin orice amendament, care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, e necesar a înţelege orice modificare a oricărei legi, care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, prevăzute de legea anuală a bugetului;
b) orice modificare, care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, poate fi adoptată numai după ce este acceptată de Guvern.”
2.3. Carta Europeană pentru Autoadministrarea Locală, adoptată la Strasbourg la 15.10.1985, ratificată prin Hotărîrea Parlamentului nr. 1253 din 16.07.97
Articolul 4
Raza de acţiune a autonomiei locale
1. Competenţele de bază ale colectivităţilor locale sunt fixate prin Constituţie sau prin lege. Totuşi, această dispoziţie nu împiedică a se atribui colectivităţilor locale competenţe în scopuri specifice, în conformitate cu legea.
2. Colectivităţile locale dispun în cadrul legii de toată latitudinea de a lua iniţiativa pentru orice chestiune care nu este exclusă din cîmpul competenţelor lor sau care este atribuită unei alte autorităţi. […]
4. Competenţele încredinţate colectivităţilor locale trebuie să fie în mod normal depline şi întregi. Ele nu pot fi puse în cauză sau limitate de către o altă autoritate centrală sau regională numai în cadrul legii.
6. Colectivităţile locale trebuie să fie consultate, pe cît posibil, în timp util şi de o manieră apropriată în cursul procesului de planificare şi de luare a deciziei pentru toate chestiunile care la privesc direct.
Articolul 9
Resursele financiare ale colectivităţilor locale
1. Colectivităţile locale au dreptul în cadrul politicii economice naţionale la resurse proprii suficiente de care ele pot dispune în mod liber în exerciţiul competenţelor lor.
2. Resursele financiare ale colectivităţilor locale trebuie să fie proporţionale cu competenţele de Constituţie sau de lege.
3. O parte cel puţin din resursele financiare ale colectivităţilor locale trebuie să provină din redevenţele şi din impozitele locale pentru care ele au puterea a le fixa rata în limitele legii.
2.4. Legea privind descentralizarea administrativă nr. 435 din 28.12.2006
Articolul 3. Principiile descentralizării administrative
Descentralizarea administrativă are la bază următoarele principii: […]
a) principiul autonomiei locale, care presupune garantarea dreptului şi capacităţii efective a autorităţilor publice locale de a reglementa şi gestiona, conform legii, sub propria lor responsabilitate şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă din treburile publice;
d) principiul integrităţii competenţelor, care presupune că orice competenţă atribuită autorităţilor publice locale trebuie să fie deplină şi exclusivă, exercitarea acesteia nu poate fi contestată sau limitată de o altă autoritate decît în cazurile prevăzute de lege;
e) principiul corespunderii resurselor cu competenţele, care presupune corespunderea resurselor financiare şi materiale alocate autorităţilor publice locale cu volumul şi natura competenţelor ce le sînt atribuite pentru a asigura îndeplinirea eficientă a acestora;
g) principiul dialogului instituţional, care presupune informarea şi consultarea de către stat, în timp util, a autorităţilor publice locale, în procesul de planificare şi de luare a deciziilor, prin structurile lor asociative, asupra oricăror chestiuni ce le privesc în mod direct ori sînt legate de procesul descentralizării administrative;
h) principiul parteneriatului public-privat, public-public, public-civil, care presupune garantarea unor posibilităţi reale de cooperare între guvern, autorităţile locale, sectorul privat şi societatea civilă;
Articolul 8. Consultarea autorităţilor administraţiei publice locale
(1) Autorităţile administraţiei publice locale sînt consultate în procesul de elaborare, adoptare sau modificare a legilor sau altor acte normative referitoare la organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale.
(2) Organizarea consultărilor şi coordonarea procedurilor necesare în acest sens sînt asigurate de Cancelaria de Stat în cooperare cu autorităţile de specialitate ale administraţiei publice centrale.
2.5. Legea privind administraţia publică locală nr. 436 din 28.12.2006
Articolul 9. Suportul financiar al autonomiei locale
Pentru asigurarea autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale elaborează, aprobă şi gestionează în mod autonom bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, avînd dreptul să pună în aplicare taxe şi impozite locale şi să stabilească cuantumul lor în condiţiile legii.
2.6. Legea privind finanţele publice locale nr. 397 din 16.10.2003
Articolul 1. Noţiuni principale
În sensul prezentei legi, se definesc următoarele noţiuni principale:
bugetele unităţilor administrativ-teritoriale – bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor), raioanelor, unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special şi bugetul municipiului Chişinău;
Articolul 3. Garanţiile autonomiei financiare
(1) Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, specificate la art.2 alin.(1) din prezenta lege, constituie elemente independente care se elaborează, se aprobă şi se execută în condiţii de autonomie financiară, în conformitate cu prevederile prezentei legi şi ale Legii privind administraţia publică locală.
(2) Suma veniturilor aprobate (prognozate) şi neîncasate în bugetul unităţii administrativ-teritoriale, precum şi cheltuielile efectuate suplimentar de la bugetul acesteia nu se recuperează de la bugetul de alt nivel.
(3) Veniturile încasate, în procesul de executare a bugetului, suplimentar la cele aprobate, precum şi economiile de cheltuieli, cu excepţia mijloacelor ce urmează a fi virate conform art.10 alin.(3) din prezenta lege, rămîn la dispoziţia autorităţilor administraţiei publice respective.
(5) Autorităţile administraţiei publice locale urmează a fi consultate în modul corespunzător asupra procedurilor de redistribuire a resurselor ce urmează a fi alocate acestora, precum şi asupra modificărilor operate în legislaţie referitor la funcţionarea sistemului finanţelor publice locale.
Articolul 4. Veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale
(1) Veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se constituie din impozite, taxe, alte venituri prevăzute de legislaţie şi se formează din:
a) venituri proprii ale bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, ce se formează din impozitele şi taxele locale, prevăzute pe fiecare teritoriu în parte, în conformitate cu Codul fiscal, şi se virează direct şi integral la bugetele respective […];
c) defalcări, conform normativelor procentuale de la veniturile generale de stat, stabilite prin prezenta lege pentru bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi pentru bugetul municipal Bălţi şi prin legea bugetară anuală, în cotele prevăzute la art.5 alin.(3) pct. 2) lit. b) şi d) din prezenta lege. Pentru bugetele locale, aceste normative sînt stabilite anual de consiliul raional, de Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, de consiliul municipal Bălţi şi de consiliul municipal Chişinău;
Articolul 5. Repartizarea veniturilor între bugetele unităţilor administrativ-teritoriale
(1) Veniturile bugetelor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor, cu excepţia municipiilor Bălţi şi Chişinău) se formează din: […]
2) defalcări de la următoarele tipuri de venituri generale de stat: […]
b) impozitul pe venitul persoanelor fizice;
(2) Veniturile bugetelor raionale se formează din: […]
1) încasări directe şi integrale ale următoarelor tipuri de impozite, taxe şi alte venituri:
a) impozitul pe venitul persoanelor fizice; […]
(3) Veniturile bugetului central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special se formează din:
1) încasări directe şi integrale ale următoarelor tipuri de impozite, taxe şi alte venituri:
a) impozitul pe venitul persoanelor fizice; […]
(4) Veniturile bugetului municipal Bălţi şi bugetului municipal Chişinău se formează din:
1) încasări directe şi integrale ale următoarelor tipuri de impozite, taxe şi alte venituri:
a) impozitul pe venitul persoanelor fizice […].
2.7. Regulamentului Parlamentului, adoptat prin Legea nr. 797 din 02.04.96
Articolul 54. Avizarea proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative de către Direcţia juridică a
Secretariatului Parlamentului
Proiectul de act legislativ şi propunerea legislativă se transmit spre avizare complexă Direcţiei juridice a Secretariatului Parlamentului, care, în termen de cel mult 30 de zile lucrătoare, va prezenta comisiei permanente sesizate în fond şi Direcţiei documentare parlamentară a Secretariatului Parlamentului avizul referitor la concordanţa proiectului sau propunerii legislative:
a) cu prevederile Constituţiei;
b) cu tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte;
c) cu cerinţele de procedură şi de tehnică legislativă prevăzute de prezentul regulament, de Legea privind actele legislative şi de alte acte legislative.
Articolul 58. Avizarea de către Guvern a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative
(1) Proiectele de acte legislative şi propunerile legislative înaintate de Preşedintele Republicii Moldova, de deputaţi sau de Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia se remit Guvernului spre avizare. Neprezentarea avizului în termen de cel mult 30 de zile sau într-un termen mai restrâns, stabilit de Preşedintele Parlamentului, nu împiedică examinarea proiectului de către Parlament, daca legea nu prevede altfel.
(2) Avizul Guvernului este obligatoriu, conform prevederilor art.131 din Constituţie, la proiectele de acte legislative şi la propunerile legislative sau la amendamentele care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau a împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare.
2.8. Legea bugetului de stat pe anul 2014, aprobat prin Legea nr. 339 din 23.12.2013
Art.9. – Sumele defalcate din impozite şi taxe de stat pentru bugetele unităţilor administrativ-teritoriale nu pot fi dezafectate în scopurile bugetului de stat decît pentru achitarea datoriilor bugetelor respective faţă de bugetul de stat
III. Circumstanţele de fapt şi argumentele de drept.
La 03.12.2013 în Cancelaria Secretariatului Parlamentului Republicii Moldova a fost înregistrat proiectul de lege pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, înaintat cu titlu de iniţiativă de Guvernul Republicii Moldova, fiindu-i atribuit nr. 491 şi fiind anexat (inclusiv) Raportul de expertiză asupra nivelului coruptibilităţii nr. 06/3898 din 05.11.2013, întocmit de Centrul Naţional Anticorupţie.
În redacţia iniţială a proiectului, generic denumit ca „[…] propuneri care rezultă din politica bugetar fiscală şi vamală pe anul 2014 […]”, dispoziţiile contestate nu erau incluse.
Ulterior proiectul a fost avizat de Comisiile permanente a Parlamentului, Direcţia Juridică a Secretariatului Parlamentului, fiind înaintate şi anumite amendamente din partea unor deputaţi, precum şi propuse anumite modificări sau completări, dar care nu au tangenţă cu obiectul sesizării.
La 17.12.2013, Comisia economie, buget şi finanţe a Parlamentului a întocmit Raportul la proiectul de Lege menţionat, în aceiaşi zi acesta fiind adoptat în primă lectură.
Conform datelor din dosarul proiectului de Lege şi Raportului Comisiei economie, buget şi finanţe asupra proiectului de lege în referinţă, întocmit la 23.12.2013, pentru examinarea acestuia în lectura a II-a, ce a avut loc, de asemenea la 23.12.2013, s-a propus comasarea altor proiecte de lege în conţinutul proiectului respectiv, la caz, fiind vorba despre un proiect similar şi anume proiectul de Lege cu nr. 2849 din 23.12.2011 pentru modificarea şi completarea Codului fiscal nr.1163 din 24.04.1997.
Nu cunoaştem contextul general, şi, dacă este vorba despre acelaşi proiect de lege, dar, precum rezultă din Raportul specificat al Comisiei economie, buget şi finanţe asupra proiectului de lege pentru examinarea acestuia în lectura a II-a, în Sinteza rezultatelor examinării amendamentelor, propunerilor şi obiecţiilor la proiectul de lege (pag.18 şi 19) rezultă că autor al proiectului este Comisia economie, buget și finanțe (!?).
Întru examinarea completă, mulți-aspectuală a circumstanţelor de fapt şi de drept, considerăm oportun a expune succint şi în ordine cronologică argumentele pertinente şi utile speţei, ce vor proba cu certitudine neconstituţionalitatea dispoziţiilor legale contestate.
Conform proiectului specificat cu nr. 2849, un grup de deputaţi ai Fracţiunii Parlamentare a Partidului Liberal Democrat din Moldova au înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă următoarea propunere (cităm proiectul):
„Articol unic. – Articolul 88 al Codului Fiscal, nr. 1153-XIII din 24 aprilie 1997 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova ediţie specială, 8 februarie 2007), cu modificările şi completările ulterioare, se completează cu următoarele aliniate:
(7) Contribuabilii pot dispune asupra destinaţiei unei sume, reprezentând 2% din impozitul anual stabilit la alin. (1), pentru susţinerea entităţilor nonprofit, unităţilor de cult, înfiinţate în condiţii legale, care îşi desfăşoară activitatea de cel puţin 5 ani până la momentul adoptării prezentei legi şi sunt instituţii de utilitate publică.
(8) Obligaţia calculării, reţinerii şi virării acestei sume prevăzute la alin. (7) revine organului fiscal competent.
(9) Procedura de aplicare a prevederilor alin. (7) şi (8) se stabileşte prin ordinul Ministrului Finanţelor.
În motivarea proiectului de Lege, de către autori acestuia, a fost invocat faptul că iniţiativa are drept scop sporirea atât a eficienţei utilizării fondurilor colectate de la contribuabili, cat şi a includerii cetăţenilor în soluţionarea problemelor sociale…, iar cetăţeanul îşi va aduce contribuţia directă la soluţionarea problemelor pe care le consideră drept prioritare.
Autorii proiectului mai consideră că mecanismul respectiv ar oferi cetăţenilor posibilitatea de a susţine organizaţiile non-guvernamentale în soluţionarea problemelor sociale, fără a genera costuri suplimentare (!?) şi ar contribui la transparenţa politicii bugetar-fiscale, la dezvoltarea societăţii civile, la sporirea coeziunii dintre cetăţeni, societatea civilă şi stat.
Potrivit Notei informative prezentate de autori, este specificat că potrivit calculelor efectuate, fondul de salariu pentru anul 2010 a constituit 20,8 mlrd. lei, iar 2% ar constitui suma de 416 mln. lei (!!!).
Mai specifică autorii că din experienţa altor ţări, în primul an după adoptarea acestei prevederi, în cadrul unei campanii intense de informare s-a beneficiat doar de până la 20% din suma totală admisă, pe când în condiţiile Republicii Moldova acest lucru s-ar realiza în proporţie de până la 10% (!?).
Ministerul Finanțelor a pregătit un aviz negativ asupra acestui proiect de lege, dar în ședința Guvernului din 27.11.2013, în urma dezbaterilor și a opoziției ministrului Finanțelor Anatol Arapu, care a invocat lipsa de resurse financiare pentru acoperirea costurilor acestui proiect, Guvernul a hotărât amânarea pentru o perioadă nedefinită a examinării acestui aviz.
În proiectul de aviz al Guvernului, pregătit de Ministerul Finanțelor (și neadoptat la ședința Guvernului) a fost invocat faptul că măsura respectivă are un caracter complex, aceasta urmează să fie implementată etapizat, respectând toate acţiunile procesului în cauză, stipulate în Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei de dezvoltare a societăţii civile pentru perioada 2012-2015 şi anume efectuarea studiului de politici privind mecanismele specifice de direcţionare a unei părţi din impozit, elaborarea modificărilor normative în vederea realizării politicii recomandate şi întocmirea notei informative.
Respingând din start proiectul dat de Lege, Guvernul nu s-a expus în fond asupra acestuia, implicit nu a identificat sursa de finanțare sau de acoperire a respectivelor goluri bugetare ce ar putea fi cauzate prin redirecţionarea unui anumit procent din impozitul pe venit din salariu.
Textul proiectului nr. 2849 din 23.12.2011 diferă totalmente de textul amendamentului propus de Comisia economie, buget și finanțe și adoptat de Parlament, singura similitudine fiind numai cota de 2%, iar diferența esențială este reprezentată de faptul că în cazul proiectului cu nr. 2849 din 23.12.2011 nu este identificată sursa de finanţare, iar în cazul dispoziţiilor contestate, mijloacele financiare redirecţionate a impozitului pe venit vor fi suportate din bugetele unităţilor administrativ teritoriale şi anume din defalcările la impozitul pe venitul persoanelor fizice.
Conform dispoziţiilor art. 4 alin. (1) lit. c) al Legii privind finanţele publice locale nr. 397 din 16.10.2003, veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se constituie din impozite, taxe, alte venituri prevăzute de legislaţie şi se formează inclusiv din defalcări, conform normativelor procentuale de la veniturile generale de stat, stabilite prin respectiva lege.
Potrivit art. 5 alin. (1) pct. 2) lit. b) al Legii în referinţă, veniturile bugetelor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor, cu excepţia municipiilor Bălţi şi Chişinău) se formează din defalcările veniturilor generale de stat, inclusiv impozitul pe venitul persoanelor fizice.
În acelaşi context, conform alin. (2) pct. 1) lit. a) şi alin. (3) pct. 1) lit. a) şi alin. (4) pct. 1) lit. a) al articolului citat, veniturile bugetelor raionale, bugetului central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetului municipal Bălţi şi bugetului municipal Chişinău, de asemenea se formează din defalcările veniturilor generale de stat, inclusiv impozitul pe venitul persoanelor fizice.
Reiterăm faptul că dispoziţiile legale contestate, au fost propuse cu titlu de iniţiativă legislativă de către Comisia economie, buget şi finanţe a Parlamentului, sub formă de amendament (neînregistrat în modul stabilit de lege, ori conform art. 73 din Constituție, comisia parlamentară nu este subiect de inițiativă legislativă) la proiectul de Lege nr. 491 din 03.12.2013, nu conţine o notă informativă, mai mult ca atât nu conține o Expertiză economico-financiară privind evaluarea cheltuielilor pentru realizarea noilor reglementări, precum prevede alin. (5) al art. 22 din Legea privind actele legislative nr. 780 din 27.12.2000.
La o simplă analiză privind evaluarea cheltuielilor financiare întru realizarea reglementărilor contestate şi luând în considerare, spre exemplu, datele furnizate de Curtea de Conturi conform Raportul auditului administrării veniturilor publice de către Serviciul Fiscal de Stat pe anul 2012, aprobat prin Hotărârea nr. 40 din 17.07.2013, impozitul pe venit din salariu pentru anul 2012 a fost planificat în sumă de 2002,5 milioane lei, dar a fost încasat în sumă de 1972,9 milioane lei.
În acest context, cheltuielile financiare pentru realizarea respectivelor reglementări (la un simplu calcul reieşind din suma impozitului pe venit din salariu, real încasate la buget) ar constitui 39,458 milioane lei.
În aceste condiții, cu suma indicată mai sus ar putea fi prejudiciat bugetul unităţilor administrativ teritoriale, ce urmează să suporte cheltuielile financiare întru realizarea reglementărilor contestate, or, art. 9 din Legea bugetului de stat pe anul 2014, aprobat prin Legea nr. 339 din 23.12.2013, stabileşte expres că sumele defalcate din impozite şi taxe de stat pentru bugetele unităţilor administrativ-teritoriale nu pot fi dezafectate în scopurile bugetului de stat decât pentru achitarea datoriilor bugetelor respective faţă de bugetul de stat.
În cronologia celor expuse, în opinia autorilor sesizării, acest proiect este neconstituţional întrucât a fost adoptat cu încălcarea flagrantă a tuturor dispoziţiilor legale ce vizează înaintarea unui proiect (amendament) de Lege, prevăzute în Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr. 797 din 02.04.96 şi Legea privind actele legislative nr. 780 din 27.12.2001, în lipsa avizului pozitiv al Guvernului, a avizelor Comisiilor permanente a Parlamentului şi a Direcţiei juridice a Secretariatului Parlamentului, fără consultarea prealabilă a organelor reprezentative a autorităţilor administraţiei publice locale şi, desigur, fără a fi indicată sursa de acoperire a respectivei „găuri în bugetele locale”.
La caz, atragem atenţia Înaltei Curţi de Jurisdicţie Constituţionale că efectul social al modificărilor şi completărilor este minim în coraport cu efectul negativ pe care îl suportă bugetele locale în urma realizării acestora. Ca urmare a adoptării proiectului respectiv de lege, expus într-o nouă redacţie cu titlu de „amendament” de către Comisia economie, buget şi finanţe, se constată o repercusiune evidentă asupra autonomiei financiare a bugetelor unităţilor administrativ teritoriale.
În condiţiile unui buget auster, implementarea noilor reglementări prejudiciază şi compromite cheltuielile bugetare preconizate de către autorităţile publice locale, iar potrivit art. 131 alin. (6) din Constituţie „nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare”.
La caz, prin Legea în partea contestată, se propune, de jure, reducerea veniturilor bugetare locale în cuantum de 2% din impozitul pe venit din salariu, în sumă de aproximativ 40 milioane lei.
Uzurpând procedura prestabilită de Legea Supremă, privind adoptarea proiectelor de lege şi a amendamentelor cu impact asupra bugetului, doar cu acceptul Guvernului, ce urma a identifica surse financiare privind compensarea pierderilor autorităţilor administraţiei publice locale, legislativul a eludat şi prevederile art. 6 din Constituţie, care statuează că puterea legislativă şi executivă colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.
Conform Hotărârii Curţii Constituţionale nr. 29 din 22.05.2001, dispoziţiile art. 131 alin. (4) din Constituţie, urmăreşte asigurarea reală a executării bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat reprezentate sub formă de venituri şi cheltuieli. Condiţia cuprinsă în norma constituţională, care prevede că propunerea legislativă sau amendamentul care atrage majorarea sau reducerea veniturilor sau cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce Guvernul le acceptă, are drept scop menţinerea echilibrului bugetar, iar condiţia imperativă privind controlul apriori al autorităţii executive asupra procesului bugetar este determinată de dreptul şi obligaţiunea Guvernului de a asigura realizarea politicii interne şi externe a statului, expusă în programul său de activitate, acceptat de Parlament.
De asemenea, în Hotărârea menţionată este specificat faptul că raţiunea de stat determină în general competenţa Guvernului şi în special atribuţiile sale în domeniul finanţelor, creditelor, impozitelor, preţurilor şi circulaţiei monetare.
Dreptul Guvernului de a accepta (sau de a nu accepta) majorarea sau reducerea veniturilor, cheltuielilor bugetare printr-o propunere legislativă sau amendament, este condiţionat de dispoziţiile constituţionale privind sistemul finanţelor publice republicane, formarea, administrarea, utilizarea şi controlul cărora, în temeiul art. 130 alin. (1) din Constituţie, sunt reglementate prin lege.
Instituirea, conform normei constituţionale prevăzute la art. 131 alin. (4), a dreptului de „veto” a Guvernului, este în corelare directă cu alin. (6) al aceluiaşi articol, deoarece prin Legea contestată se propune de „a priva” bugetele autorităţilor administraţiei publice locale de veniturile cele mai sigure în sumă de 40 milioane lei, fapt imposibil fără indicarea sursei de acoperire a acestei „găuri în bugetele locale”, implicit modalitatea identificării şi compensării de către Guvern a pierderilor pe care bugetele locale le vor suporta.
Oportunitatea statuării constituţionale a normelor prevăzute la art. 131 alin. (4) şi (6) are drept scop evitarea deficitelor bugetare, care pot periclita sistemul financiar-bugetar al statului şi al unităţilor administrativ teritoriale, fiind prestabilit un echilibru bugetar între sursele de venituri şi cele de cheltuială bugetară.
În fond obiectul prezentei sesizări are anumite tangenţe cu cel al sesizării prin care a fost contestate dispoziţiile Art. IX pct. pct. 113-119, 122, 123 (inclusiv anexa) din Codul fiscal nr. 1163-XIII din 24 aprilie 1997 în redacţia Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative nr. 324 din 23.12.2013, declarate neconstituţionale conform Hotărârii Curţii Constituţionale din 28.01.2014.
În speţă, de asemenea reiterăm că Parlamentul Republicii Moldova a adoptat legea contestată, cu încălcarea flagrantă a dispoziţiilor legale ce vizează autonomia locală, predictibilitatea şi stabilitatea raporturilor juridice, întrucât urmează să priveze autorităţile administraţiei publice locale, locuitorii acestor comunităţi locale, de veniturile planificate de aproximativ 40 milioane lei.
Respectiv, la adoptarea dispoziţiilor contestate Parlamentul Republicii Moldova a ignorat dispoziţiile Cartei Europeană pentru Autoadministrarea Locală, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 şi ratificată prin Hotărârea Parlamentului nr. 1253 din 16.07.97, în special art. 4 pct. 6 potrivit cărora colectivităţile locale trebuie să fie consultate, pe cât este posibil, în timp util şi de o manieră apropriată în cursul procesului de planificare şi de luare a deciziei pentru toate chestiunile care la privesc direct.
În acelaşi context, conform art. 3 lit. g) din Legea privind descentralizarea administrativă nr. 435 din 28.12.2006, ce stabileşte ca principiu de bază, cel al dialogului instituţional, care presupune informarea şi consultarea de către stat, în timp util, a autorităţilor publice locale, în procesul de planificare şi de luare a deciziilor, prin structurile lor asociative, asupra oricăror chestiuni ce le privesc în mod direct ori sunt legate de procesul descentralizării administrative şi încălcarea directă a art. 8 alin. (1) al Legii în referinţă, potrivit căruia autorităţile administraţiei publice locale urmează a fi consultate în procesul de elaborare, adoptare sau modificare a legilor sau altor acte normative referitoare la organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale.
Parlamentul a operat aceste completări legislative fără o evaluare obligatorie a impactului, în situaţia în care bugetele locale au fost deja adoptate, întrucât potrivit dispoziţiilor citate ale Legii privind finanţele publice locale nr. 397 din 16.10.2003, stabilesc expres datele limită pentru elaborare, examinare şi adoptare a bugetelor locale.
Astfel, precum am indicat în sesizarea anterioară specificată, conform art. 20 alin. (1) din Legea nr. 397 din 16.10.2003, autoritatea executivă a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul întâi prezintă, printr-o dispoziţie, cel târziu la data de 15 noiembrie a anului în curs, proiectul bugetului local pe anul următor spre examinare şi aprobare consiliului local. Conform alin. (3) al aceluiaşi articol, Consiliul local urmează să examineze proiectul bugetului local în două lecturi la un interval de cel mult 5 zile, iar conform alin. (4) Consiliul local, urmează să aprobe bugetul local pe anul bugetar următor cel târziu la data de 15 decembrie a anului în curs.
Implicit şi prin prisma normelor invocate, la data intrării în vigoare a prevederilor legale contestate, în majoritatea localităţilor bugetele locale au fost deja aprobate, iar legea contestată nu stabileşte compensarea pierderilor cauzate în rezultatul modificărilor operate, iar autorităţile locale vor fi puse în situaţie dificilă de a se confrunta cu un deficit de surse bugetare cauzate în rezultatul aprobării reglementărilor contestate.
Practica parlamentară a statelor contemporane evidenţiază ideea că este periculos să laşi Parlamentul să acţioneze sensibil la dorinţele alegătorilor, deoarece există tentaţia de majorare a cheltuielilor.
Mai mult ca atât, reieşind din formularea textului legii contestate, potrivit căruia „[…] pentru susţinerea organizaţiilor necomerciale de utilitate publică şi a instituţiilor religioase. Mecanismul de repartizare procentuală şi lista organizaţiilor necomerciale de utilitate publică şi a instituţiilor religioase care beneficiază de direcţionarea unui cuantum procentual din impozitul pe venit achitat pe parcursul unui an se stabilesc de Guvern”, autorii sesizării sunt departe de gândul că aceste dispoziţii legale au fost redactate şi urmează a fi implementate pentru toţi cetăţenii indiferent de opţiunea acestora, în situaţia în care persoanele juridice care ar putea beneficia de direcţionarea impozitul pe venit din salariu, urmează a fi stabilite de Guvern printr-o „Listă”.
Dispoziţia enunţată contravine şi art. 54 alin. (2) din Constituţie, ce stabileşte expres că exerciţiul drepturilor şi libertăţilor poate fi supus numai restrângerilor stabilite expres de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice […].
În situaţia în care Guvernul îşi va aroga dreptul de a restrânge cercul beneficiarilor, prin aprobarea unei „Liste” este evident că această reglementare contravine normei citate din Constituţie, deoarece prin legea contestată nu sunt stabilite careva criterii clare şi precise privind elaborarea „Listei”, nemaivorbind de faptul modificării sau completării acesteia în cazul în care unele „organizaţii necomerciale” vor dobândi calitatea de „utilitate publică”, conform art. art. 30-333 din Legea cu privire la asociaţiile obşteşti nr. 837 din 17.05.96, după aprobarea „Listei”, în situaţia în care potrivit pct. 3 din Regulamentul cu privire la Registrul de stat al organizaţiilor necomerciale, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 345 din 30.04.2009, informaţia din Registru este de interes public şi poate fi accesată prin intermediul reţelei Internet, iar deţinător al Registrului de stat al organizaţiilor necomerciale este Centrul de Informaţii Juridice pe lângă Ministerul Justiţiei.
În concluzie la cele expuse şi având în vedere faptul că Constituţia este legea fundamentală a statului, reprezentând un sistem coerent de norme juridice investite cu forţă juridică superioară ce reglementează bazele orânduirii sociale şi ale politicii statului, structurile economice şi formele de proprietate, organizarea de stat, drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale ale omului şi, Parlamentul este obligat să exercite suveranitatea în ordinea legislativă în armonie cu stipulările acesteia, care în opinia autorilor sesizării au fost grav încălcate la adoptarea dispoziţiilor legale contestate.
Unul din aspectele cele mai grave a dispoziţiilor invocate îl reprezintă faptul că prin aceste acţiuni, Parlamentul Republicii Moldova, ştirbeşte imaginea statului în coraport cu Organismele Financiare Internaţionale, deoarece astfel de redirecţionări de venituri, în cuantum de aproximativ 40 milioane de lei, în an electoral şi pentru utilizarea acestora în scopuri (posibil)electorale, cu certitudinea urmau a fi avizate negativ de Organismele Financiare Internaţionale, în situaţia în care iniţiativa legislativă era înaintată de Guvern.
Dar, cu părere de rău, ca de obicei, s-a purces la un truc juridic în stil deja consacrat, sub aceeași marcă: comisia economie, buget și finanțe.
În opinia autorilor sesizării dispoziţiile pct. 34 al Art. IX din Legea pentru modificarea şi completarea unor acte legislative nr. 324 din 23.12.2013, prin care art. 88 din Codul fiscal, adoptat prin Legea nr.1163 din 24.04.1997 a fost completat cu un nou alineat în redacţia citata, vizează direct sursa de venituri bugetare locale ce urmează a fi redirecţionate ilegal şi fără compensare, fapt ce încalcă flagrant dispoziţiile legale ce statuează principiul autonomiei locale, iar, în fond, contravin prevederilor constituţionale, din care motiv solicităm Curții Constituţionale, în calitate de garant al realizării principiului separaţiei puterilor, statuat în art. 6 din Constituţie, declararea neconstituţională a legii contestate.
Ţinând cont de cele indicate, având în vedere că prin actul legislativ contestat se afectează grav echilibrul bugetar, în conformitate cu dispoziţiile art. 71 din Codul jurisdicţiei constituţionale, solicităm Curţii Constituţionale suspendarea, până la soluţionarea în fond a cauzei, a acţiunii dispoziţiilor legii contestate.
IV. Solicitarea autorilor sesizării.
În contextul celor expuse şi în temeiul normelor invocate, ţinând cont că circumstanţele de fapt şi de drept expuse, solicităm respectuos Înaltei Curţi de Jurisdicţie Constituţională:
- Primirea spre examinare şi declararea admisibilă a prezentei sesizări;
- Suspendarea, până la soluţionarea în fond a cauzei, a acţiunii dispoziţiilor pct. 34 al Art. IX din Legea pentru modificarea şi completarea unor acte legislative nr. 324 din 23.12.2013 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2013, nr.173–176, art. 586) prin care art. 88 din Codul fiscal, adoptat prin Legea nr.1163 din 24.04.1997 a fost completat cu alin. (7);
- Fixarea examinării sesizării într-un termen cât mai restrâns posibil;
- Exercitarea controlului constituţionalităţii şi declararea neconstituţională a dispoziţiilor pct. 34 al Art. IX din Legea pentru modificarea şi completarea unor acte legislative nr. 324 din 23.12.2013 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2013, nr.173–176, art. 586) prin care art. 88 din Codul fiscal, adoptat prin Legea nr.1163 din 24.04.1997 a fost completat cu alin. (7) cu următorul conţinut: „Persoanele fizice, cu excepţia întreprinzătorilor individuali şi a gospodăriilor ţărăneşti (de fermier), pot dispune asupra destinaţiei unei sume de până la 2% din suma calculată la buget a impozitului pe venit din salariu pentru susţinerea organizaţiilor necomerciale de utilitate publică şi a instituţiilor religioase. Mecanismul de repartizare procentuală şi lista organizaţiilor necomerciale de utilitate publică şi a instituţiilor religioase care beneficiază de direcţionarea unui cuantum procentual din impozitul pe venit achitat pe parcursul unui an se stabilesc de Guvern”.
Autorii sesizării: Mihai Ghimpu, Valeriu Munteanu, Corina Fusu, Gheorghe Brega